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"十三五"城鎮化向何處去?新型城鎮化需要新思維

2015-08-28 09:28:14         來源:新華網     瀏覽次數:

  “十三五”是我國城鎮化率超過50%以后如何發展的關鍵五年,是執行《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》的關鍵五年,也是新型城鎮化要在體制、機制探索上有重大貢獻的五年,更是新型城鎮化在調結構、穩增長、惠民生等方面發揮重大作用的關鍵五年。可以說,城鎮化將向何處去,關鍵要看這五年。

  我們熟悉“昨天”的發展模式,也對“今天”的問題有所總結,并正著手設計“明天”的道路。問題在于,習慣了按昨天與今天的思維來規劃明天,難免會對未來的變化欠缺考慮。

  研究“十三五”的路怎么走,不僅要對“十二五”進行客觀總結,還需對“十三五”及其之后的目標、方向、方式、方法進行前瞻性預測,以“后天”的思維來指導今天的行動。

  四大“跟不上”

  “十二五”期間,我國城鎮化建設領域有許多標志性的突破,有的是發展方面,有的是規劃認識方面,有的是政策文件出臺方面。例如,我國城鎮化率首超50%、“十八大”報告7次提到城鎮化,以及頒布首個國家新型城鎮化規劃和首個城市群規劃,等等。但新的五年,這些過去的思路與行為能否跟得上前進步伐,又能否與時俱進地體現新目標和新趨勢?

  事實上,眼下若仍然以舊思維套用新發展,將起碼存在四個方面的“跟不上”:

  首先,目標跟不上。

  在新型城鎮化建設及其試點中,部分地區的城鎮化似乎在加劇地方割劇現象。比如,一些地方官員對“人的城鎮化”和就近、就地城鎮化的理解,僅僅是讓人口集中居住、趕農民上樓等簡單做法,然后在本區域內小范圍統計所謂的城鎮化率用來上報,應付任務。至于城鎮化的長遠目標和未來形態,幾近茫然。

  其次,規劃跟不上。

  一個明顯的現象是,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》發布后,各地也都制定了新型城鎮化規劃,但卻存在著嚴重的千篇一律現象。地方上千差萬別的實踐、創新,并未反映在具體規劃中。

  再次,方法跟不上。

  例如,對于城在哪里建、人往哪里去的問題,很多官員、學者仍缺乏一個科學的研究方法,停留在估算和猜測層面。對于建設過程中的產業選擇也大多是紙上談兵,新的規劃手段并未充分采用。

  最后,是改革跟不上。

  新型城鎮化需要在體制、機制上做出許多改革探索、嘗試,有的需要讓地方“暫越雷池一步”。但新的改革內容究竟是什么,允許地方上有哪些嘗試和創新等,往往還是一片空白。既有的限定性法律、法規、文件、指示仍然束縛著改革的雙腳。

  以上這些“跟不上”,一旦無法解決,則勢必影響城鎮化的速度與質量。其中有些涉及觀念、理念,有些則觸及體制、機制,亟須決策層的改革動力和魄力,打破一部分既有的條條框框。

  站在未來之上

  前述的這些“跟不上”,指向內容各不相同,但從時間軸上縱觀,涉及到城鎮化發展的理念、方法、政策、行為等諸多方面。因此,唯有站在未來回看今天,才能明晰其中的差距及其解法。

  其一,下一個五年,城鎮化的目標應定位于基本公共服務均等化,而非城鎮化率這一側重描述現狀的粗略指標。

  有統計稱,我國城鎮化人口2013年底上升至7.1億人,城鎮化率達到53.73%,但其中卻仍有約2.34億的農業戶籍人口,真實的戶籍城鎮化率僅36%,這遠遠低于一些發達國家80%的水平,也低于經濟發展程度相近的發展中國家60%的均值。

  著眼于城鎮化率并沒有錯,但放眼“十三五”“十四五”時期,我們的關注點應該更長遠、更核心、更趨向于本質,即瞄準基本公共服務均等化這一指標。

  其二,下一個五年,城鎮化的主體形態將千差萬別,或將超出今天的認識,將從一種與行政區劃相結合的經濟現象不斷得到發展,最終超越行政區劃的束縛。

  “十五”時期到“十二五”時期,開展了各類城鎮化試點,但試點對象均以市、縣等行政區劃作為單元來進行。這就存在一個問題,即城市群是城鎮化的主體形態,但城市群卻沒有在我國城鎮化進程中受到足夠重視。并且,一些實際上已經成為城市的區域,仍按照“小城鎮”的規模、級別、方式方法來制定發展規劃。此外,新城新區這一類城鎮化中的突出現象,也在既有規劃中未得到充分體現。

  其三,下一個五年,城鎮化規劃的最大影響因素,可能存在于新技術運用方面。

  當下,人們對于諸如“互聯網+金融”、“互聯網+農業”、“互聯網+旅游”等領域熱度甚高,卻遠未深入到對“互聯網+規劃”的討論。事實上,“互聯網+規劃”或許會引致規劃科學性的重大躍升,引致整個規劃技術路線的改革,引致公眾參與度的深化,以及引致整個規劃組織方式與管理方式的變化。

  可以認為,對于改革和發展這一目標來說,規劃是龍頭;而對于規劃自身來說,“互聯網+”可能成為龍頭。當下存在的一些“規劃跟不上變化、方法跟不上方向”的難題也將從中找到答案,而這也將是“十三五”期間城鎮化發展的重大變化。

  最后,下一個五年,城鎮化的突破將是從點到面的改革突圍。這將解決存在于中央和地方間的長期矛盾:中央認為地方行動遲緩,地方則認為中央部門改革乏力,兩者互難“買賬”。

  實際上,有關部門對農業轉移人口市民化的支持至今未到位,土地制度改革也有待深化,呼吁良久的投融資體制機制改革也才剛剛開始,低成本設市的模式更是僅僅在極小范圍內開展,等等,改革不易可見一斑。

  在經歷“十二五”這一對城鎮化日漸重視、充分討論的“立言”階段后,“十三五”這一“立行”階段,決策層應該真刀真槍地改革、創新和實踐,應該盡可能允許地方去試點創新,積累寶貴的改革經驗,讓星星之火得以燎原。

編輯:daiy

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