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未來(lái)上海市域城鎮(zhèn)體系構(gòu)想(圖)

2015-01-07 08:50:16    作者:左學(xué)金     來(lái)源:澎湃新聞網(wǎng)     瀏覽次數(shù):

  上一輪上海市城市總體規(guī)劃(1999-2020)中的城鎮(zhèn)體系,以及上海市“十一五”規(guī)劃以來(lái)沿用的1966(1766)城鎮(zhèn)體系,與近十多年來(lái)上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入,當(dāng)然也不能適應(yīng)上海城市未來(lái)規(guī)劃和發(fā)展的需要。目前上海已經(jīng)啟動(dòng)了城市總體規(guī)劃修編工作和2040年的上海研究,首先需要對(duì)未來(lái)上海的城鎮(zhèn)體系提出構(gòu)想,因?yàn)檫@一構(gòu)想直接影響城市的空間格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口分布和道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,本文就現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系的調(diào)整提出一些初步建議。

  以往構(gòu)想與中心城規(guī)模問(wèn)題

  雖然近10多年來(lái)上海中心城區(qū)常住人口(或夜間人口)的規(guī)模變化不大,但其就業(yè)人口(或白晝?nèi)丝冢﹨s出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)。黃浦區(qū)(包括原盧灣區(qū))、靜安區(qū)等核心區(qū)的就業(yè)人口可達(dá)常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運(yùn)動(dòng)人流無(wú)疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要,并對(duì)城市交通體系構(gòu)成了巨大壓力。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看,一個(gè)可能的對(duì)策是,政府規(guī)定今后中心城區(qū)的舊區(qū)改造,住宅(尤其是小戶型住宅)要在開(kāi)發(fā)總面積中占一定比例(如日本東京規(guī)定為至少20%)。可適當(dāng)提高開(kāi)發(fā)的容積率,以保證開(kāi)發(fā)商獲得一定的回報(bào)。

  上海市城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃構(gòu)想,是城市總體規(guī)劃的骨架或基礎(chǔ)。雖然上一輪城市總體規(guī)劃,以及上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”和“十二五”規(guī)劃,均對(duì)上海市城鎮(zhèn)體系提出了明確的規(guī)劃構(gòu)想,但這些構(gòu)想?yún)s與本世紀(jì)以來(lái)上海城市發(fā)展的實(shí)際已有較大出入。

  例如,本世紀(jì)初發(fā)布的上一輪上海市城市總體規(guī)劃(1999-2020年),提出到2020年,上海市要形成一個(gè)人口總量1600萬(wàn)左右、由“中心城-新城-中心鎮(zhèn)-集鎮(zhèn)”四級(jí)城鎮(zhèn)中心組成的城鎮(zhèn)體系及中心村共五個(gè)層次。其中,中心城(外環(huán)線以內(nèi)地區(qū))人口約800萬(wàn);11個(gè)新城(寶山、嘉定、松江、金山、閔行、惠南、青浦、南橋、城橋及空港新城和海港新城)人口規(guī)模為20萬(wàn)-30萬(wàn)人;22個(gè)中心鎮(zhèn),人口規(guī)模為5萬(wàn)-10萬(wàn)人;約80個(gè)集鎮(zhèn),人口規(guī)模為1萬(wàn)-3萬(wàn)人;以及若干中心村,人口規(guī)模在2000人左右。

  顯然,上一輪規(guī)劃對(duì)上海常住人口增長(zhǎng)的前景估計(jì)不足,由此又導(dǎo)致對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)中心的人口規(guī)模估計(jì)不足。2013年年末,上海市常住人口規(guī)模已達(dá)2415萬(wàn)人,比2020年的規(guī)劃目標(biāo)1600萬(wàn)人多了一半以上。

  上海市的另一個(gè)重要規(guī)劃,2005年制定的“十一五”規(guī)劃對(duì)上海市城鎮(zhèn)體系提出了略為不同的設(shè)想。“十一五”規(guī)劃提出要建設(shè)“1966”城鎮(zhèn)體系,即一個(gè)中心城,九個(gè)新城(閔行、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢南橋、臨港和崇明城橋),60個(gè)左右新市鎮(zhèn),以及600個(gè)左右中心村。2010年制定的“十二五”規(guī)劃,基本上延續(xù)了“十一五”規(guī)劃對(duì)城鎮(zhèn)體系的構(gòu)想,只是將寶山與閔行視作中心城區(qū)的“拓展區(qū)”,郊區(qū)新城的數(shù)量也相應(yīng)地由九個(gè)減少為七個(gè)。

  下面我們對(duì)上一輪上海市城市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái),上海市城市規(guī)劃中關(guān)于城鎮(zhèn)體系的構(gòu)想存在的問(wèn)題,作一個(gè)扼要的討論并提出相應(yīng)的政策建議,以期對(duì)2040年的上海研究和新一輪城市總體規(guī)劃修編工作有所幫助。

  根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù),2012年年末,上海市八個(gè)中心城區(qū)(黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦)常住人口共707.35萬(wàn)人,這個(gè)結(jié)果與上一輪城市總體規(guī)劃數(shù)相比(外環(huán)內(nèi)人口800萬(wàn)人),應(yīng)該說(shuō)還比較接近。從2000年到2010年兩次普查數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化來(lái)看,中心城區(qū)常住人口總量幾乎保持不變,10年期間只增加了0.8%,其中黃浦(包括后來(lái)并入的盧灣)和靜安兩個(gè)核心區(qū)的常住人口分別下降了約25%和20%;位于中心城區(qū)邊緣的普陀和楊浦增長(zhǎng)較快。相比之下,位于城郊接合部的四個(gè)區(qū),即寶山、閔行、嘉定和浦東新區(qū),人口增長(zhǎng)明顯較快,合計(jì)增長(zhǎng)了近70%,其中閔行和嘉定都接近翻番。而地處郊區(qū)的四個(gè)區(qū),青浦、松江、金山和奉賢,人口增長(zhǎng)最快,合計(jì)增長(zhǎng)了近84%,其中松江增長(zhǎng)了近一倍半。所以上海的人口增長(zhǎng)(不考慮崇明縣),是離城市中心越遠(yuǎn)增長(zhǎng)越快。這也對(duì)上海郊區(qū)的規(guī)劃提出了更高的要求。

  如果將閔行和寶山這兩個(gè)中心城區(qū)拓展區(qū)包括在內(nèi),中心城區(qū)在2012年年末的常住人口合計(jì)1155萬(wàn)人。可以考慮在城市總體規(guī)劃中,將上述范圍的中心城區(qū)的人口規(guī)模控制在1200萬(wàn)人左右。雖然近10多年來(lái)上海中心城區(qū)常住人口(或夜間人口)的規(guī)模變化不大,但其就業(yè)人口(或白晝?nèi)丝冢﹨s出現(xiàn)了大幅度增長(zhǎng)。黃浦區(qū)(包括原盧灣區(qū))、靜安區(qū)等核心區(qū)的就業(yè)人口可達(dá)常住人口的三倍。這個(gè)巨大的潮汐運(yùn)動(dòng)人流無(wú)疑產(chǎn)生了巨大的通勤交通需要,并對(duì)城市交通體系構(gòu)成了巨大壓力。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看,一個(gè)可能的對(duì)策是,政府規(guī)定今后中心城區(qū)的舊區(qū)改造,住宅(尤其是小戶型住宅)要在開(kāi)發(fā)總面積中占一定比例(如日本東京規(guī)定為至少20%)。可適當(dāng)提高開(kāi)發(fā)的容積率,以保證開(kāi)發(fā)商獲得一定的回報(bào)。

  新城問(wèn)題的幾點(diǎn)思考

  在新一輪總體規(guī)劃中,應(yīng)強(qiáng)調(diào)郊區(qū)新城建設(shè)緊湊型城市,將人口密度提高到每平方公里12000人左右,相應(yīng)地提高建設(shè)用地的容積率,重視公共空間和地下空間的開(kāi)發(fā)利用,創(chuàng)造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài),為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移、為各類人才在新城的集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區(qū)新城可考慮建設(shè)區(qū)級(jí)中心商務(wù)區(qū)(CBD)。

  上一輪城市總體規(guī)劃實(shí)施以來(lái),上海郊區(qū)新城的“人氣”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都不盡如人意。其中的一個(gè)重要原因,是郊區(qū)新城規(guī)模過(guò)小,難以克服擁有巨量人口的中心城的強(qiáng)大向心力。建議新一輪城市總體規(guī)劃,將郊區(qū)新城的規(guī)劃人口規(guī)模提升到100萬(wàn)左右(金山和崇明城橋新城的規(guī)模會(huì)小一些)。只有大大提高郊區(qū)新城的人口規(guī)模,才能使新城能充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和集聚效益,營(yíng)造多姿多彩的生活環(huán)境和多元文化環(huán)境。

  郊區(qū)新城發(fā)展不夠理想的另一個(gè)重要原因,是新城規(guī)劃建設(shè)的人口密度過(guò)低,過(guò)于稀疏的建筑、過(guò)寬的馬路、過(guò)多的大廣場(chǎng)和大綠地,使部分新城的空間形態(tài)介于城市與鄉(xiāng)村之間,其結(jié)果是教育、醫(yī)療設(shè)施,商業(yè)、文化和公交配套服務(wù)短缺,難以滿足各類居民尤其是高端人才的需要,難以形成理想的生活和商務(wù)環(huán)境。

  在新一輪總體規(guī)劃中,應(yīng)強(qiáng)調(diào)郊區(qū)新城建設(shè)緊湊型城市,將人口密度提高到每平方公里12000人左右,相應(yīng)地提高建設(shè)用地的容積率,重視公共空間和地下空間的開(kāi)發(fā)利用,創(chuàng)造一個(gè)更加接近中心城的城市形態(tài),為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)由中心城區(qū)向郊區(qū)新城轉(zhuǎn)移、為各類人才在新城的集聚和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更加宜居宜業(yè)的環(huán)境。有條件的郊區(qū)新城可考慮建設(shè)區(qū)級(jí)中心商務(wù)區(qū)(CBD)。

  與提高密度相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題,是郊區(qū)新城還要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)混合功能開(kāi)發(fā),首先是居住、工作和配套基礎(chǔ)設(shè)施和各類服務(wù)的功能更有效的混合,實(shí)現(xiàn)更多的新城人口在新城居住、在新城就業(yè)和在新城安家。規(guī)劃建設(shè)連接新城與中心城的大容量快速軌道交通。

  上海郊區(qū)還有數(shù)量眾多的各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往功能單一,土地利用率和產(chǎn)出率較低。應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的區(qū)位和對(duì)環(huán)境與居民健康的影響,選擇部分園區(qū)或者融入郊區(qū)新城的建設(shè)規(guī)劃,或者進(jìn)行“市鎮(zhèn)化”再規(guī)劃和再開(kāi)發(fā),使它們轉(zhuǎn)變?yōu)榻紖^(qū)的市鎮(zhèn)。改革土地使用制度,將工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合用地,放寬容積率限制,提高建設(shè)用地的利用效率和產(chǎn)出率。

  關(guān)注“小城”現(xiàn)象與減少

  中心村

  可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)上海由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升,以及部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移,居住在中心村的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量還將進(jìn)一步減少,并因此導(dǎo)致各類村落數(shù)量的進(jìn)一步減少。目前上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn),假定未來(lái)農(nóng)村人口減少到約占總?cè)丝诘?%,或75萬(wàn)左右,每個(gè)中心村(包括周邊的自然村)的平均人口規(guī)模為2500人,則中心村的數(shù)量可減少到300個(gè)左右。

  上一輪城市總體規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)體系面臨的另一個(gè)問(wèn)題是,上海在中心城-郊區(qū)新城-中心鎮(zhèn)(或新市鎮(zhèn))三級(jí)城鎮(zhèn)體系外,又出現(xiàn)了一些常住人口規(guī)模為15萬(wàn)人以上的城鎮(zhèn)中心,如浦東新區(qū)的川沙新鎮(zhèn)、松江區(qū)的九亭鎮(zhèn)、閔行區(qū)的浦江鎮(zhèn)等。崇明縣長(zhǎng)興島(長(zhǎng)興鎮(zhèn))是一個(gè)工業(yè)化地區(qū),規(guī)劃人口規(guī)模為25萬(wàn)人。此外,上海目前在建的重大項(xiàng)目,如上海的虹橋商務(wù)區(qū)、浦東的迪士尼等,也將形成新的較大規(guī)模的城鎮(zhèn)中心。

  根據(jù)上海市2010年人口普查資料,全市僅外來(lái)(非戶籍)常住人口超過(guò)10萬(wàn)人的鎮(zhèn)就有20個(gè)(不包括納入“新城”的南橋鎮(zhèn)),其中超過(guò)15萬(wàn)的有6個(gè);如果將戶籍人口包括在內(nèi),這些鎮(zhèn)的人口規(guī)模就更大了。顯然,將它們納入“新城”嫌規(guī)模過(guò)小,納入“新市鎮(zhèn)”又嫌規(guī)模過(guò)大。顯然,需要對(duì)相關(guān)規(guī)劃作出調(diào)整,將這些城鎮(zhèn)中心納入上海城鎮(zhèn)體系。

  我們建議在“176”三級(jí)城鎮(zhèn)體系中,增加介于新城與中心鎮(zhèn)(或新市鎮(zhèn))之間的第三級(jí)城鎮(zhèn)中心,不妨稱之為“郊區(qū)小城”,其規(guī)劃人口規(guī)模為15萬(wàn)-25萬(wàn)(平均20萬(wàn)左右),其數(shù)量可達(dá)20個(gè)左右。當(dāng)然郊區(qū)小城的數(shù)量和人口規(guī)模還可以根據(jù)實(shí)際情況和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)作進(jìn)一步的論證。郊區(qū)小城建成區(qū)的人口密度應(yīng)達(dá)到每平方公里10000人或更多。

  今后要將小城納入上海城鎮(zhèn)體系,在各類規(guī)劃中對(duì)小城的城市功能和教育、醫(yī)療和公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)進(jìn)行更加全面的規(guī)劃和建設(shè),強(qiáng)調(diào)混合功能開(kāi)發(fā),加強(qiáng)郊區(qū)小城與郊區(qū)新城或中心城的快速便捷的公交聯(lián)系等。

  與此同時(shí),適當(dāng)減少中心村的數(shù)量。目前上海市城鎮(zhèn)規(guī)劃包括了約600個(gè)中心村。可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)上海由于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升,以及部分農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)的遷移,居住在中心村的農(nóng)業(yè)人口數(shù)量還將進(jìn)一步減少,并因此導(dǎo)致各類村落數(shù)量的進(jìn)一步減少。目前上海農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占地方生產(chǎn)總值的比例僅為約0.6個(gè)百分點(diǎn),假定未來(lái)農(nóng)村人口減少到約占總?cè)丝诘?%,或75萬(wàn)左右,每個(gè)中心村(包括周邊的自然村)的平均人口規(guī)模為2500人,則中心村的數(shù)量可減少到300個(gè)左右。

  這樣,新一輪城市總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)體系可以由一個(gè)中心城、七個(gè)新城、20個(gè)左右小城、60個(gè)左右新市鎮(zhèn),以及300個(gè)左右中心村組成。其中四級(jí)城鎮(zhèn)中心的數(shù)量、人口規(guī)模和人口密度如下所示:中心城數(shù)量為1個(gè),規(guī)模1200萬(wàn)人,人口合計(jì)1200萬(wàn)人,人口密度15000人/平方公里;郊區(qū)新城為7個(gè),規(guī)模100萬(wàn)人,人口合計(jì)700萬(wàn)人,人口密度12000人/平方公里;郊區(qū)小城20個(gè),每個(gè)規(guī)模20萬(wàn)人,人口合計(jì)400萬(wàn)人,人口密度10000人/平方公里;新市鎮(zhèn)60個(gè),每個(gè)規(guī)模3萬(wàn)人,人口合計(jì)180萬(wàn)人,人口密度8000人/平方公里。這里沒(méi)有包括未來(lái)中心村人口約75萬(wàn)人。

  上述所指的中心城包括已成為中心城區(qū)拓展的寶山區(qū)和閔行區(qū),但是這兩個(gè)區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度(即行政區(qū)劃內(nèi)建設(shè)用地占土地面積的比例)比其他中心城區(qū)應(yīng)明顯降低。關(guān)于上述上海市城鎮(zhèn)體系人口規(guī)模,即使未來(lái)上海的實(shí)際發(fā)展很可能突破該目標(biāo),但建議的上海城鎮(zhèn)體系人口規(guī)模的結(jié)構(gòu)不會(huì)發(fā)生根本性的變化。

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