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當代世界:歐洲城鎮(zhèn)化歷史經驗的啟示

2014-02-27 09:50:43         來源:人民網     瀏覽次數:

  城鎮(zhèn)化是經濟結構與社會利益重新布局、創(chuàng)造和分配的過程,是規(guī)模浩大的政治、經濟系統工程。在這個過程中,政府職能會發(fā)生急劇的擴大與轉變,政府必須做好“盡精微、致廣大”的全面設計、安排與管理,才能確保城鎮(zhèn)化的效率和質量,少走彎路,避免社會資源浪費、減少社會問題、維護社會穩(wěn)定。在這方面,世界上最早實現城鎮(zhèn)化的歐洲國家有很多經驗和教訓值得我們借鑒。2012年5月3日,時任國務院副總理的李克強同志和歐盟委員會主席巴羅佐簽署《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關系共同宣言》,表達了學習歐洲經驗,與其開展全面合作的意愿。[1]在此精神指導下,本文將主要對英國、德國和法國的城鎮(zhèn)化歷史進程進行比較研究,聚焦城鎮(zhèn)化過程中的政府職能問題,總結可資中國借鑒的經驗。本文認為,中國城鎮(zhèn)化建設應充分發(fā)揮制度優(yōu)勢,積極調整政府職能,做好“政府搭臺、經濟唱戲、以人為本”的頂層設計,推進中國的城鎮(zhèn)化進程沿著更好、更快的路徑發(fā)展。

  城鎮(zhèn)化進程須以產業(yè)升級為基礎

  如果說現代化是一枚硬幣,那么工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就是這枚硬幣的兩面。產業(yè)結構的變化決定了人們居住方式的轉變,城鎮(zhèn)化反過來又為工業(yè)化提供充足的勞動力供給和必要的社會需求。因此,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是相互促進、相輔相成的關系。工業(yè)革命以前,歐洲國家的城市主要以商業(yè)或政治為基礎,因此人口規(guī)模普遍較小。工業(yè)革命后,歐洲各國先后啟動以工業(yè)化為基礎的城鎮(zhèn)化進程,城鎮(zhèn)人口規(guī)模急劇擴大,逐步完成國家的城鎮(zhèn)化進程。(參見附表一)從歐洲的歷史經驗看,沒有產業(yè)升級這個基礎,只能產生人口規(guī)模有限的政治城市和商業(yè)城市,而城鎮(zhèn)化進程的最終完成則必須依靠以產業(yè)升級為基礎的現代經濟城市。

  歷史上,歐洲各國的城鎮(zhèn)化模式都是由特定的政治、經濟、文化因素決定的,相互之間差異很大。從根本上說,城市化的動力來源于工業(yè)化。但是,歷史和政治因素對城市化進程的影響也不可低估。

  英國的城鎮(zhèn)化進程發(fā)端于18世紀中葉,是與工業(yè)化進程同步發(fā)展的。18世紀早期,英國的城市人口約占總人口的20—25%,到1801年就已經增加到33%。1800年,倫敦的人口達到100萬,成為當時世界上人口最多的城市。1851年,英國已有580多座城鎮(zhèn),城鎮(zhèn)人口達到總人口的54%。19世紀晚期,英國70%的人口都已經居住在城市中,成為世界上第一個實現城鎮(zhèn)化的國家。英國工業(yè)化過程中,政府采取“自由放任”的政策理念,對工業(yè)布局不加行政干預。這使得英國的城市發(fā)展更多地圍繞工礦區(qū)展開,許多新城市并不是在原有封建政治、文化、商業(yè)城鎮(zhèn)基礎上發(fā)展起來的。新興工業(yè)城市一般都有著比較便捷的運河、港口、鐵路交通優(yōu)勢,有利于工業(yè)發(fā)展,創(chuàng)造出大量就業(yè)機會。反過來,勞動力聚集又促進了相關服務業(yè)的發(fā)展,使得城市規(guī)模迅速擴大。曼徹斯特、格拉斯哥、伯明翰等英國大中型城市,都是按照這種模式建設起來的。

  相比之下,歷史同期法國的小農經濟勢力較強,工業(yè)化發(fā)展較慢。究其原因,法國雖然是歐洲國家中實行中央集權制的代表,但是國家財政的能力卻一直相對較弱,這就限制了法國大革命前政府促進工業(yè)化和城市化的能力。例如,“在法國大革命前的20年,一陣運河熱席卷了法國,就如同曾在英國發(fā)生過的情況一樣,但由于財政方面和政治方面的困難,沒有產生什么結果”。[2]法國大革命后,包括英國在內的歐洲工業(yè)化國家對法國實施經濟封鎖,進一步影響了法國工業(yè)化進程的發(fā)展。1815年,拿破侖帝國覆滅之后,法國進入和平發(fā)展時期,國家立即通過一系列立法強化國內市場統一、增強國家財政能力、介入基礎設施建設領域,法國的工業(yè)化進程隨即進入高速發(fā)展時期。以鐵路建設為例,1841年,法國政府“決定通過向私人公司讓步并在財政上使之有利的辦法,介入這方面的工作,這也就是所謂勒格羅計劃”。雖然隨后的危機延緩了此項工作,但到1870年,法國的通車里程就從1846年的1800公里增加到17500公里,基本追上了歐洲其他國家。[3]但是,就城鎮(zhèn)化而言,法國的中央集權體制還是產生了很大的影響。由于工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統政治中心城市周圍,法國的城鎮(zhèn)化主要是通過這些城市的擴張實現的,其他中小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。因此,法國城鎮(zhèn)化進程的速度比英國慢得多。1800年,法國的城市人口為10%,到1880年才增加到35%。直到1931年,法國才實現城鎮(zhèn)化。

  與英法相比,德國的現代化進程具有后發(fā)趕超性質,是在德意志帝國威權推動下展開的。在威權體制的作用下,19世紀中期的“德國比不列顛更易于把勞動和資本轉入像采礦、機械化工、化學制品和電車這樣的新興工業(yè),并用最新的技術裝備它們。德國的實際工資較低,這就有助于使它的西方鄰國喪失了從前在競爭中的優(yōu)勢。”當時,“德國主要仿效外國的模式。它不僅仿造機器,而且還模仿各國的‘社會性創(chuàng)造’,即新的商業(yè)機構和制度、貿易方法、經濟政策和行政管理等準則”,[4]形成獨創(chuàng)性和高質量象征的“德國制造”是后來的事情。這種人為推進的方式使德國城鎮(zhèn)化具有兩個特點:其一是速度快,從1871年到1910年,德國用不到40年的時間就實現了城鎮(zhèn)化;其二是以原有城鎮(zhèn)為基礎,沒有完全依照工業(yè)發(fā)展的需要另起爐灶。德意志帝國建立前,德國是由38個各自為政的小邦國組成的,這些邦國都有各自的政治、經濟中心城市,德國的城鎮(zhèn)化基本是以這些城市為基礎完成的。這使得德國的城鎮(zhèn)化進程比較均勻地在全國鋪開。直到現在,德國城市發(fā)展的特點仍是中小城市多,各類城市協調發(fā)展,布局較為合理。

  由此可見,任何國家的城鎮(zhèn)化進程都不是在一張白紙上進行的。政府應該做的是因勢利導,綜合考慮經濟規(guī)律和其他因素的作用,推進城市布局的合理化。歷史上看,歐洲國家在現代化過程中所承擔的職責和發(fā)揮作用的方式有很大差別。以其共性而言,在工業(yè)化進程中,歐洲國家承擔的主要職責是清除工業(yè)發(fā)展的障礙,確保經濟自由、維護經濟秩序,同時還要為工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件,其中包括維持社會穩(wěn)定、投資基礎設施建設、創(chuàng)造市場經濟發(fā)展所必需的法律秩序,直至對產業(yè)結構的變化實施一定程度上的“行政引導”。同時,歐洲國家還承擔著為工業(yè)化進程“創(chuàng)造需求”和“保護需求”的使命。顯然,在上述方面,對城鎮(zhèn)化進程施加必要的國家規(guī)劃、投資和管理是題中應有之義。

編輯:zhimin

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