“京津冀一體化”、“首都經濟圈”的概念，已在2011年寫入國家“十二五”規劃，成為國家戰略。目前，交通、住房、環境污染和公共服務等方面的矛盾日益凸顯，也成為影響首都可持續發展和城市競爭力的突出環節。雖然北京已經意識到，要解決這些大城市病，單靠一己之力無法完成，必須在跨區域合作上求解，但由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，且區域內發展不平衡，因此，京津冀區域一體化發展相對滯后。

　　如何推進京津冀協同發展，既緩解北京的大城市病，又促進河北地區城鎮化建設？近日，記者特邀中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍對此進行解答。

　　政府部門和公共資源外遷

　　引導人口流向

　　記者：京津冀協同發展這一思路很早就被提出，近年來推行情況如何？存在哪些障礙？

　　楊保軍：從城市規劃角度，很早就倡導京津冀協調發展。比如上世紀80年代中期京津冀的國土規劃，和近期吳良鏞先生的“大北京”規劃。研究大北京，表面上來看是研究京津冀區域發展，實際上是在為北京籌謀將來的健康持續發展。

　　但是，兩個原因導致京津冀協同發展得不到積極回應。首先，由于我國的城市行政色彩較為濃厚，城市有不同級別，這就意味著越高級別的城市越容易獲得發展的資源、機會、政策等。這樣一來，城市之間存在不平等的關系，下級服從上級，似乎是應有之意。所以，北京其實沒有太重視與周邊地區的協調發展。第二，行政力量有時甚至比市場力量更強大，其在影響諸多經濟活動時，通過政策制定和行政管理手段，使得經濟既有市場經濟的色彩，又有行政計劃經濟的色彩，所以說，區域經濟和行政區經濟是兩個矛盾的問題。

　　現如今，社會各界進一步意識到，由于單個城市總有自己難以克服的困難，因此，當我們參與世界競爭時，競爭主體已經變成城市群這一層級。通過區域合理的資源要素配置，城市群會更有競爭力、吸引力，也更能夠持續發展。

　　即便如此，北京市政府仍然沒完全意識到京津冀協同發展對北京自身發展的意義和作用。我們希望北京決策者能意識到，環境問題以及社會問題已經非常嚴重，北京很難獨善其身。因此，必須認真研究京津冀如何健康良性發展來解決這些問題。從更加廣義的視角來看，北京有責任帶動和促進環京津地區的健康、良性發展。

　　眼下，情況有一些轉機。中央已經意識到京津冀必須很好地協同發展才能有效根治大城市病。因此，北京市政府表態，會推進京津冀協同發展。一方面，因為行政力量導致京津冀協同發展不利。但另一方面，解鈴還須系鈴人，在中國現有體制下，還需要借助更高的行政力量來改變這種現狀。

　　記者：應當如何引導人口向北京周邊地區移動？

　　楊保軍：與京津冀城市群相比，珠三角、長三角區域內發展相對均衡。珠三角有深圳、廣州兩座各具特色的城市，前者是新興城市，經濟有活力、環境很現代；后者是傳統的華南地區中心城市，商貿發達、生活便利。差異化的兩座城市能滿足不同人的選擇。而長三角多座城市各有魅力，既有上海這種現代“魔都”，又有杭州、蘇州、南京這種美麗的城市，雖然不能與上海媲美，但也能對一部分人產生吸引力。而京津冀城市群沒有一個城市能與北京的吸引力相提并論。

　　現如今，一方面，北京住房、交通、公共服務、環境污染等方面的矛盾凸顯；另一方面，大量人口向北京流入仍是主要趨勢。而現行的“以房控人”等政策并非控制人口規模的有效途徑。據有關人員預測，到2030年左右，大北京地區的人口將達到4000萬—5000萬人。

　　那么，具體應當如何引導人口往北京周邊地區移動呢？我的建議是，應該在整個區域層面研究北京哪些資源分出去之后，既對北京有利，也對區域、對國家有利。在我看來，第一，由于集中在北京的各部委管轄全國各省各市的相關事務，且這些機構也在不斷派生、擴大，導致在北京辦事效率低下。因此，可以考慮將各個部委的職能一分為二，一是核心決策的部分，這部分應當聚集在北京，便于研究新情況、制定新法規；另一部分是日常行政管理的對外窗口、報批部門等，可以考慮將這部分遷出北京。

　　各部委的報批部門外遷后，圍繞他們的研究機構也會遷出，保安、司機、門衛等就業崗位將會增加；此外，全國各地辦事的人匯集于當地，能夠帶動住宿、餐飲等服務業發展，從而促進當地經濟發展，推進當地城鎮化建設。

　　此外，醫療衛生、文化教育等公共資源可以分配到河北地區。這些資源出去之后就能帶動相關地區的發展。比如，可以把北京的醫院也分成兩種，一種是為北京市民看病的，一種是為全國看病的。為全國看病的醫院則不需要在北京，可選擇更方便的地方。北京周邊地區公共服務的健全和完善也能夠創造就業、吸引人口。

　　培育“首都特區” 打破行政壁壘

　　記者：你曾提出過跨界的“首都特區”的設想，何為“首都特區”？

　　楊保軍：我曾建議，借助北京在南城興建新機場的契機，選擇京津冀交界區域，設立一個“首都特區”，以特區的方式，由中央統籌，著眼于解決北京日益凸顯的大城市病，同時發揮輻射帶動作用，促進京津冀跨區域合作。

　　首先，南部的機場資源可以建設為現代化的空港。吞吐量高，可以使飛往國內、國際的航班非常便利，可達性高。第二，北京可以借鑒上海虹橋機場的模式，把高速鐵路的樞紐站設在南部機場，打造集城市軌道交通、高速公路(行情 專區)為一體的立體交通網絡。東北、京滬、京廣、西南、西北五條高鐵匯集于此，在全國范圍內提高出行效率。第三，將南部機場打造成新的引力點之后，政府可以通過多種途徑完善“首都特區”的醫院、學校等公共資源配置。

　　利用高鐵站加機場的模式，“首都特區”將來會發育出一個“航空都市區”。也就是說，機場由城市交通設施變成空港，進而形成空港城。隨著航空客流量的進一步增加，在整個機場的收入當中，航空帶來的服務業、商業、物流、加工等業務量的非機場收益會逐漸大于機場收益。接下來，很多生產技術含量高、運輸量小的高新技術產業也會聚集于此。這樣一來，慢慢地會形成圍繞著南部機場的高效運輸和快捷服務，一系列產業就此延展出去。那時，沿著南部機場將會有三條走廊放射出去。一條走廊就可以延伸到河北，一條延伸到北京，一條延伸到天津，三條走廊圍繞著機場這個點，使機場更具吸引力和活力，這樣才能夠分散北京的壓力。

　　由于京津冀存在兩市一省的行政壁壘，因此“首都特區”應由中央來協調，三方政府統籌，在產業、環境、基礎設施等方面進行一體化的銜接，這樣才更有利于京津冀協調發展。

　　構建高效區域網絡

　　促進城市職能分工

　　記者：您對京津冀城市群的產業布局以及區域交通網絡的完善有何建議？

　　楊保軍：一個區域是否能協同發展，區域交通網絡的建立至關重要。我們研究發現，中國的基礎設施網絡在國家尺度上是比較發達的，有些地區甚至趕上了歐洲、美國。單個城市尺度的基礎設施網絡也不錯，修路、修橋都很快。但放大到了城市邊緣，城市向外超過30公里的地方，交通則不太方便，因為沒有一個機構來管理城市銜接處的基礎設施建設，這樣一來就不能支撐城市功能的外移。

　　現行的行政區經濟導致各個城市“自掃門前雪”，這樣一來，產業布局面臨諸多障礙。其中，硬障礙就是基礎設施不完備，水、電、路、網絡不通；軟障礙就是行政干預。如果把軟硬兩方面障礙都解除，讓要素流動成本降到最低，那么產業走出去就容易了。因此，交通對于支撐區域發展起著非常關鍵的作用。

　　我認為，要使行政層面真正把城市群作為未來參與國際競爭的最關鍵平臺，國家就應當建立城市群治理體系，從統計指標的設置開始，再到促進城市群發展的具體措施。這其中，區域的軌道交通、城際交通十分關鍵，要形成非常便捷的交通體系。

　　而網絡是最有效的組織形式。通過構建高效的信息網絡、交通網絡、基礎設施網絡，讓京津冀地區各城市高效地組織起來。城市就是網絡上的若干節點，不同節點有不同定位，擔當不同職能分工，使得整張網而不是一個點在發揮作用。多條信息網絡交匯的點就是一個中心，由此京津冀地區將來就會成為不同職能、不同分工、不同規模、特色各異的大中小城市組成的網絡體系，這些城鎮可以根據就業分工承載不同人群。在這些網絡體系之間有大片自然環境，這就是“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的地方。

　　例如，也可以在北京周邊合適的地方建立醫療城、健康管理中心、體檢中心等。還有專門為老年人服務的養老院等設施，將來依靠便捷的交通網絡會形成很多專業化分工的城市。