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英國史蒂夫·科特曼:讓公眾考核檢驗城市規劃可行性

2014-02-14 09:03:27         來源:《支點》     瀏覽次數:

  核心提示:城市是社會公眾的城市,不僅需要外在的光華,更需要公平公正的公共精神和大眾參與權。城市規劃不是簡單的“攻城略地”,不能“閉門造車”,應通過“公眾考核”的方式來檢驗規劃的可行性。

  對于中國的城鎮化而言,這是一個“裂變”的過程。與之前盲目擴張、高成本、行政命令推動下的傳統城鎮化不同,新型城鎮化將承載著“最大內需所在和結構調整重要依托”的使命。政策如何有效發揮?他山之石能否借鑒?記者在北京采訪了英國社區及地方政府事務部首席規劃師史蒂夫·科特曼。

  讓民眾充分參與城市規劃

  記者:在城市發展規劃和政策制定中,英國地方政府和中央政府扮演著怎樣的角色?

  史蒂夫·科特曼:英國社區及地方政府事務部既是規劃制定的參與者,也是獨立考核者。其中,考核部門被稱為“規劃預期”,工作人員由我們物色,雖然擁有政府背景,但他們相對獨立,主要職責是提供政府運營規劃、地方政府如何通過財政轉移從中央政府獲得資金、控制稅收分配的政策支持。

  同時,作為城市規劃策略的負責方,我們需要告訴地方議會,尚有哪些空間可以提升、他們應該采取何種措施,而且也參與執行其中多數的發展規劃。

  在英格蘭,城市規劃通常由地方議會參考具體情況后制定而成。就制定方式而言,是通過一種“公眾考核”的方式來檢驗該規劃的可行性。前期,他們與當地社區民眾交流詢問、傾聽意見,后期再獨立檢驗考核這一規劃的好壞,最終形成報告。

  記者:在具體實施環節,地方政府如何保證政策落地?

  史蒂夫·科特曼:在中國,地方政府首先聘請專業的顧問、組織、公司準備城市規劃,之后提交至上級政府,再取得住建部的審批許可,尤其是對一些中型城市來說更是如此。像北京和上海這樣的城市,審批還需經國務院通過。地方政府聘請的專家團隊、咨詢公司負責提供技術層面的支持,細化發展前景。

  但在英國,這個過程恰好相反。各地方議會首先會對房屋的需求量作出評估,根據規模計算制定出方案,例如15年內需要5420座房屋,然后再去嘗試規劃土地。與中國擁有一個強大而有效的政府不同,對于英國的政策制定者來說,政策落地的考核常常是令人沮喪的,因為他們無法負責履行兌現。

  記者:城市建設需要資金,英國的地方政府有何主要收入來源,又是如何處理的?

  史蒂夫·科特曼:英國的市政稅或家庭稅類似于中國熱議的房產稅,它是一種財產稅,同時又具有所得稅的性質,是英國地方政府的主要收入來源。市政稅由英國地方政府根據個人住房的價值按比例收取,價值越高,支付的稅費越多。即便擁有一處很小的住所,也可能支付很高的市政稅。

  市政稅用來為各項地方公共服務“買單”,涉及住房、教育、消防、治安、公路、衛生、規劃、健康、社會福利、兒童和老年人照顧以及地方經濟發展等方方面面,因此地方議會需要對其所提供的服務進行謹慎思考。市政稅對這些服務的貢獻力約為20%,除倫敦地區的城市服務運營費用較為昂貴之外,其他各地區差異不大。可見,地方政府并未從中“賺利”。

  “住宅需求勝過空蕩蕩的辦公室”

  記者:每個國家的城鎮化過程都要面臨城市資源配備和人口遷移的問題,在這個過程中,英國遇到過哪些問題,又是如何協調城鄉發展?

  史蒂夫·科特曼:城鎮化人口遷移在英國歷經了400年之久,而中國政府正嘗試在40年之內實現這一過程。英國曾因自由放任的經濟政策,為自發性、盲目性和不平衡性的城鎮化付出過沉痛代價。不過,隨著一系列的矯正措施,人們從鄉村遷移到城鎮,鄉村模樣也發生了改觀。尤其從1948年《城鄉規劃法案》生效起,英國農業的主體地位得到強化,農業用地有了法律保障。農業的穩步發展,為工業化、城鎮化奠定了堅實基礎,提供了發展的基本動力。

  記者:英國城市沒有太多的高層建筑,人口密度也較低。英國是如何處理土地需求、節約土地資源的?

  史蒂夫·科特曼:作為一個島國,英國也飽受人口密度問題的困擾。在英國城鎮化和工業化早期,城市中心的人口密度一度達到峰值。目前,倫敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海,原因是城市中心區域狹小,商業高度集中。

  中國城市居民通常住在高層公寓里面,或許是因為別無選擇,而在上世紀60年代,英國在高層建筑方面有過糟糕的“發明”——大量建筑為社會公共服務而造。我們的錯誤在于:沒有足夠的土地,就應該有足夠的空間。

  過去30年間,英國的土地占用率僅為現有可利用土地的1%。在倫敦人的潛意識中,過度開發會帶來擁擠。事實上,由于有45%土地受到保護,整個國家僅剩55%的土地可以利用,其中道路和公園占據5%,10%的土地已被開發利用。

  幾年前,當政府意識到城市中心的辦公空間遠遠大于需求時,制定了“空間開發”規劃,即允許人們將辦公空間轉換為住宅,以鼓勵更多的建筑為居住所用。政府在全國范圍內打出“住宅需求勝過空蕩蕩的辦公室”的口號,并對執行城市和極少數地方議會減免相關稅收,對個人不收取任何費用。

  記者:在城鎮化布局上,商業區和住宅區如何達到和諧?

  史蒂夫·科特曼:工業必須遠離住宅區,和諧的商業則可以同住宅區共存。倫敦市中心之外為商業區和住宅區的混合區。在布局上我們指定用途,明確定義住宅、商店、辦公等區域,并對相應的服務項目征收稅款,且只允許部分用途更改。同時,政府對開發商征收的“社區基礎設施稅”也用來分擔建設費用。

編輯:dongjing

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