現(xiàn)在主要問(wèn)題在于，很多城市在編制自己的總體規(guī)劃時(shí)比較主觀

　　隨著2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開(kāi)，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路將在2014年開(kāi)始新的實(shí)踐。

　　記者日前就中國(guó)大城市、核心城鎮(zhèn)群的發(fā)展問(wèn)題，采訪了中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士鄒德慈。

　　作為中國(guó)最好的規(guī)劃專家，鄒德慈在十多年來(lái)參加了首都總體規(guī)劃、上海發(fā)展戰(zhàn)略研討等30多個(gè)重要科技咨詢項(xiàng)目。在2013年中國(guó)工程院“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略”重大咨詢項(xiàng)目中，他領(lǐng)銜主持了“城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間規(guī)劃與合理布局”和“中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的總體戰(zhàn)略與對(duì)策(綜合報(bào)告)”等子課題的研究。

　　鄒德慈強(qiáng)調(diào)，中國(guó)城市必須實(shí)行清晰的分類發(fā)展原則，中國(guó)600多個(gè)建制市在這一輪新型城鎮(zhèn)化浪潮中都應(yīng)該擁有不同的角色和地位。即使大城市，也并非都要像“北上廣”一樣成為巨型城市。

　　大型中心城市與周邊地區(qū)的相互影響

　　記者：說(shuō)到城鎮(zhèn)化問(wèn)題，中國(guó)最好的榜樣恐怕就是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這三大城市圈，您如何評(píng)價(jià)這三個(gè)區(qū)域？

　　鄒德慈：京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角是我國(guó)規(guī)模最大、位置最重要的三個(gè)城鎮(zhèn)群。其中，無(wú)論是地域范圍，還是所包含的城市、人口數(shù)量，長(zhǎng)三角是最大的一個(gè)?？偟膩?lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角城鎮(zhèn)群既包括常規(guī)意義上的上海、江蘇、浙江，也包括后來(lái)增加的安徽。

　　目前，從中央到地方以及整個(gè)社會(huì)都非?？粗剡@三個(gè)大的城鎮(zhèn)群。這三個(gè)城鎮(zhèn)群以4%的國(guó)土面積，集聚了全國(guó)22.8%的總?cè)丝诤?7.5%的經(jīng)濟(jì)總量，人們就斷定城鎮(zhèn)群的發(fā)展形式較好。可是，三大城鎮(zhèn)群較大的規(guī)模與效益，也說(shuō)明現(xiàn)在全國(guó)城鎮(zhèn)的空間分布不均勻。

　　這三個(gè)城鎮(zhèn)群各具特點(diǎn)。比如，珠三角面積比長(zhǎng)三角小很多，珠三角最核心的部分只有1萬(wàn)平方公里左右，所謂“大珠三角”也只有4萬(wàn)平方公里左右，而長(zhǎng)三角則有十幾萬(wàn)平方公里的面積。所以，珠三角發(fā)展中要非常注意土地面積、人口數(shù)量等尺度的問(wèn)題，而一般人思考問(wèn)題，常常離開(kāi)尺度。

　　珠三角還有一個(gè)重要特點(diǎn)，就是緊連港澳?？紤]珠三角城鎮(zhèn)群?jiǎn)栴}，一定要把港澳囊括進(jìn)來(lái)。要正視香港的帶動(dòng)作用。這是珠三角與長(zhǎng)三角、京津冀的不同之處，也是珠三角的特點(diǎn)，是珠三角的優(yōu)勢(shì)。

　　隨著2013年底中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議的召開(kāi)，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路將在2014年開(kāi)始新的實(shí)踐。在這三個(gè)區(qū)域內(nèi)，中心城市對(duì)周邊的影響是什么樣的？

　　鄒德慈：在京津冀地區(qū)，北京、天津之間有一定的輻射和吸引，但沒(méi)有充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。京津距離較近，但兩個(gè)城市的職能、在國(guó)家的地位上有很大差異。北京是國(guó)家的首都，是全國(guó)政治中心的地位毋庸置疑，同時(shí)也是科技、文化中心和國(guó)際交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是國(guó)際港口城市、北方經(jīng)濟(jì)中心。但在發(fā)展過(guò)程中，天津與北京有一定的競(jìng)爭(zhēng)和矛盾。

　　河北，各方面都在為北京、天津服務(wù)，產(chǎn)生著一種“虹吸”作用，長(zhǎng)期以來(lái)不能得到很好的發(fā)展。

　　近幾年，河北在自己的發(fā)展戰(zhàn)略中，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到如何更好地處理與京津的關(guān)系，現(xiàn)在盡量利用北京，著力發(fā)展環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈。從北面的張家口，到東面的唐山、秦皇島、廊坊“北三縣”之稱的三河、大廠、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在盡量利用北京給予的區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)。

　　同樣，長(zhǎng)三角地區(qū)的輻射范圍也在不斷擴(kuò)大，除了江蘇、浙江，還延伸到安徽省的皖江經(jīng)濟(jì)帶。

　　珠三角是以廣州為龍頭，連接香港、澳門(mén)，輻射兩廣、海南。不過(guò)，緊鄰廣州的東莞、佛山等地很好地發(fā)展起來(lái)了，但是粵北、粵西等地還沒(méi)有得到很好的發(fā)展。

　　我們要正確認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在城鎮(zhèn)群對(duì)周邊的輻射影響也有“虹吸”作用，抑制周邊地區(qū)的發(fā)展，甚至更為復(fù)雜的互動(dòng)影響關(guān)系，尤其是大城市對(duì)周邊的影響。比如，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位于前50位的城市，它們對(duì)周邊地區(qū)的輻射影響各不相同，有些是起積極帶動(dòng)作用，有些則是抑制了周邊的發(fā)展。要具體問(wèn)題具體分析。

　　城鎮(zhèn)群發(fā)展存在體制性障礙

　　記者：說(shuō)到中心城市對(duì)周邊的負(fù)面影響，恐怕京津冀地區(qū)是非常典型的例子，您對(duì)這個(gè)區(qū)域的一體化發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：首先，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境綜合治理，進(jìn)一步提升京津冀城鎮(zhèn)群參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，強(qiáng)化其對(duì)周邊區(qū)域和“三北”地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，以自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前的重要任務(wù)。

　　同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到中心城市過(guò)度集聚、區(qū)域一體化程度不足、生態(tài)環(huán)境惡化，是制約京津冀與其他地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的突出問(wèn)題。

　　我們要以首都新機(jī)場(chǎng)建設(shè)為契機(jī)，打造京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作區(qū)，啟動(dòng)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)；嚴(yán)格控制北京建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界，逐步引導(dǎo)首都職能區(qū)域化，強(qiáng)化首都南部地區(qū)發(fā)展，構(gòu)筑面向區(qū)域的空間格局。繼續(xù)強(qiáng)化天津?yàn)I海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)作用，依托“雙城雙港”空間格局，構(gòu)建輻射帶動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系和交通運(yùn)輸體系。加快河北環(huán)京津區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，整體上形成首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工體系。

　　要推進(jìn)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在京津外圍地區(qū)特別是首都機(jī)場(chǎng)、新機(jī)場(chǎng)地區(qū)構(gòu)建大型綜合交通樞紐，打造面向區(qū)域的多交通方式緊密銜接的綜合節(jié)點(diǎn)。推動(dòng)城鎮(zhèn)群、都市區(qū)內(nèi)部軌道設(shè)施建設(shè)，完善一體化發(fā)展的設(shè)施支撐。

　　并且，還要做好區(qū)域生態(tài)共育、環(huán)境共建。統(tǒng)籌考慮區(qū)域?qū)λY源的不同保障需求，共建區(qū)域性調(diào)蓄水庫(kù)等重大設(shè)施。逐步完善區(qū)域生態(tài)保障，合理構(gòu)建補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)的資源共同保護(hù)與生態(tài)條件改善。重點(diǎn)健全北京與河北、內(nèi)蒙古等地區(qū)的區(qū)域生態(tài)保育補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)筑首都經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)安全格局，并加強(qiáng)對(duì)環(huán)首都貧困地區(qū)的發(fā)展扶持，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展水平。

　　記者：在三大城市圈以外，近年來(lái)成渝城鎮(zhèn)群、長(zhǎng)江中游城鎮(zhèn)群等都得到了很大關(guān)注，對(duì)于所有這些重要的城鎮(zhèn)群，您認(rèn)為它們下一步發(fā)展的障礙是什么？

　　鄒德慈：把四川、重慶合成一個(gè)“成渝城鎮(zhèn)群”，顯然看到了二者之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。但是，現(xiàn)在看來(lái)，成渝城鎮(zhèn)群的發(fā)展還有不小的障礙，主要是在行政體制上割裂，兩省市不能協(xié)同發(fā)展。

　　另外，還有其他壁壘需要突破，比如人的因素，領(lǐng)導(dǎo)的因素。雙方的領(lǐng)導(dǎo)者作為決策者，對(duì)自己省區(qū)的發(fā)展起著不可忽視的作用。

　　成渝、長(zhǎng)江中游城鎮(zhèn)群，包括三大城市圈，都是按照經(jīng)濟(jì)、交通、社會(huì)聯(lián)系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地區(qū)的燕郊緊鄰北京，一條潮白河把北京、河北分開(kāi)，由于行政體制的不同，在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了極大的影響，尤為明顯的體現(xiàn)在房?jī)r(jià)上，燕郊的房?jī)r(jià)與北京有很大的落差。這種行政體制上的割裂問(wèn)題是一個(gè)共性的問(wèn)題，需要從國(guó)家層面協(xié)調(diào)。

　　我認(rèn)為，城鎮(zhèn)群當(dāng)前的發(fā)展，需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，只有較好的協(xié)調(diào)機(jī)制，才能解決城鎮(zhèn)群內(nèi)部各城市、區(qū)域之間的協(xié)作與聯(lián)系，發(fā)揮它們的優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)與矛盾。

　　目前來(lái)看，還沒(méi)有形成較好的協(xié)調(diào)機(jī)制?？缡〉膮^(qū)域協(xié)調(diào)必須由國(guó)家出面。譬如，珠三角雖然都在廣東省，但國(guó)家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，這是廣東省不能協(xié)調(diào)的。

　　只要大家形成共識(shí)，不同區(qū)域之間的行政割裂問(wèn)題是可以協(xié)調(diào)的。關(guān)鍵是需要一個(gè)機(jī)制。如何解決這個(gè)問(wèn)題，目前還不明朗。

　　當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)提到國(guó)家層面高度。說(shuō)到底，需要有一個(gè)具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力的機(jī)構(gòu)，要協(xié)調(diào)不同群體間的利益關(guān)系。我相信中央已認(rèn)識(shí)到了這些問(wèn)題，也會(huì)逐步解決。

　　當(dāng)前，對(duì)于城鎮(zhèn)群、區(qū)域一體化發(fā)展來(lái)講，快速發(fā)展的高鐵交通是一個(gè)非常有利的事情。

　　不能都追趕大城市

　　記者：三大城市圈，加上成渝、長(zhǎng)江中游，您對(duì)這五大核心城鎮(zhèn)群這一步發(fā)展有何建議？

　　鄒德慈：五大核心城鎮(zhèn)群，是我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和分工的核心區(qū)域，是引領(lǐng)全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，是最重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，當(dāng)前核心任務(wù)是率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提升參與全球分工與競(jìng)爭(zhēng)的能力。

　　若想取得進(jìn)一步的發(fā)展，必須推進(jìn)“巨型城市”---一般是指人口規(guī)模超過(guò)800萬(wàn)至1000萬(wàn)的特大城市---的職能提升和空間格局優(yōu)化，強(qiáng)化上海、北京、天津、重慶、廣州、武漢等城市的國(guó)際化職能發(fā)展，提升其在世界城市體系中的地位。構(gòu)建面向區(qū)域的開(kāi)放性空間布局，推動(dòng)中心城市的功能和人口疏解，避免過(guò)度集聚發(fā)展導(dǎo)致的“城市病”。

　　需要建立城鎮(zhèn)群內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)城市產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，縮小城鎮(zhèn)群內(nèi)部差距，推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，進(jìn)而提高區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

　　應(yīng)該積極探索這類地區(qū)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，減少工礦建設(shè)空間和農(nóng)村生活空間，適當(dāng)擴(kuò)大服務(wù)業(yè)、交通、城市居住、公共設(shè)施空間，擴(kuò)大綠色生態(tài)空間?？刂瞥鞘新訑U(kuò)張、工業(yè)遍地開(kāi)花和開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度分散，促進(jìn)城市集約緊湊發(fā)展。

　　要按照省內(nèi)外進(jìn)城務(wù)工人員市民化平等原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)群地區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員的市民化，盡量避免發(fā)生進(jìn)城務(wù)工人員區(qū)域歧視現(xiàn)象。

　　此外，應(yīng)該建立以生態(tài)環(huán)境為核心的城鎮(zhèn)群生態(tài)保護(hù)機(jī)制，具體包括制定區(qū)域生態(tài)安全體系的管理法規(guī)，建立區(qū)域排放總量控制與市場(chǎng)交易機(jī)制，建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，利用市場(chǎng)機(jī)制完善平等和高效的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。