摘  要：城市景觀規(guī)劃是對城市形態(tài)與景觀的公共價值領域的控制引導，實現(xiàn)城市建成環(huán)境的“形態(tài)和諧”。從經(jīng)濟學的角度分析城市景觀規(guī)劃的必要性，并提出實施城市景觀控制的經(jīng)濟途徑和其他方法。

關鍵詞：城市景觀  城市景觀規(guī)劃  經(jīng)濟學

1.景觀與城市景觀規(guī)劃

    景觀可以分為自然景觀、人工景觀和人文歷史景觀。對景觀概念大致存在三種理解：一是從物質(zhì)環(huán)境出發(fā)，將景觀視為客觀存在的景物；另一類從人們的主觀感受加以描述，將景觀看成人們心中的感受和印象；第三類則結(jié)合客觀環(huán)境和主觀感受，將景觀理解為客觀事物在人們主觀感受中的體現(xiàn)。

    景觀最初關注的是景物的視覺特性和文化價值，在不同的學科領域有著不同的理解。地理學和景觀生態(tài)學將其進一步拓展，引入“地域綜合體”作為共同的概念基礎。但地理學主要關注景觀的要素（氣候、地貌、土壤、植被等）特征和景觀形成過程，而景觀生態(tài)學研究景觀空間單元間的組合和相互作用，同時也接受地理學中景觀的類型涵義（如城市景觀、農(nóng)業(yè)景觀）。

    景觀規(guī)劃起源于園林設計和景觀建筑。它是以人為中心，結(jié)合各種土地利用方式，構(gòu)成和諧有效的地表空間的人類活動方式。20世紀景觀規(guī)劃才開始作為學術(shù)術(shù)語出現(xiàn)，60年代是其主要起點。它將景觀作為“資源”并從“整體”上看待，并將人類需求與景觀的自然特性與過程相聯(lián)系，主要關注宏觀尺度上的資源配置。它強調(diào)景觀供人類觀賞的美學價值和景觀作為復雜生命組織整體的生態(tài)價值及其帶給人類的長期效益。而本文中討論的景觀規(guī)劃含義與內(nèi)容相對狹窄，主要關注的是其美學價值、人文特征和社會屬性。

    “城市景觀是指在城市范圍內(nèi)各種視覺事物和視覺事件構(gòu)成的視覺總體，是城市實體環(huán)境通過視覺所反映出來的城市形象，是人工環(huán)境和社會環(huán)境的結(jié)合體。”在這一定義中強調(diào)了城市景觀的視覺特征，同時也指出城市是人類生存占據(jù)的自然空間，必然帶有強烈的人工和社會屬性。而在城市中，人工環(huán)境和社會環(huán)境往往凌駕于自然環(huán)境之上。城市景觀不僅包括城市所在地的自然風貌，還包括城市發(fā)展過程中的人文景觀。城市景觀規(guī)劃是針對城市形態(tài)的建立和發(fā)展，以及城市景觀形成的公共價值領域加以規(guī)劃控制與引導。

2.從經(jīng)濟學原理解讀城市景觀

    經(jīng)濟與生態(tài)的英文“economics”和“ecology”都源于希臘文詞根“oikos”，意思是“家”。經(jīng)濟學家的研究正是對“人類家園”的考慮。經(jīng)濟學研究資源的合理配置，然而單純以市場作為資源配置的方式并不能實現(xiàn)合理配置的目標。通過經(jīng)濟學的一些概念，我們可以分析城市景觀規(guī)劃的必要性。

    2.1  外部效應

    經(jīng)濟學的研究考慮到外部效應的影響。阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）分析了外部經(jīng)濟對經(jīng)濟增長的有利影響。他發(fā)現(xiàn)當一些有相似特點的公司聚集到一起時，他們會相互依存，共同發(fā)展。從馬歇爾起，經(jīng)濟學家開始對產(chǎn)業(yè)的外部成本增加加以研究。不利的外部效應會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不利影響。在商品生產(chǎn)過程中存在著私人成本與社會成本，既私人的經(jīng)濟活動產(chǎn)生了外部成本。外部成本不能通過市場消除，而是將不利因素轉(zhuǎn)嫁他人。當一個項目對周邊景觀環(huán)境產(chǎn)生負面影響的時候，若計入環(huán)境影響的外部成本，價格將高于市場均衡價格，但此時社會總福利達到最大。可見外部成本越大，社會總福利達到最大時的價格越高，產(chǎn)量越低。當外部效應影響環(huán)境的時候，被稱為環(huán)境影響。環(huán)境影響“是發(fā)展引發(fā)的景觀結(jié)構(gòu)，特點和性質(zhì)的變化”。其中，視覺影響是環(huán)境影響的一個子集，它“僅僅與景觀中可見的景色變化有關”。（景觀協(xié)會和環(huán)境評估協(xié)會，1995）一些項目產(chǎn)生了積極的外部效應并在廣泛的景觀范圍內(nèi)提供了公共利益。忽視積極的外部效應會浪費資源并破壞景觀的質(zhì)量。

    2.2  公共物品

在城市中，公共設施如公共交通、公共綠地等都是公共物品。這些物品多增加一個使用者的邊際成本為零，無法將某個人排除在使用者之外。公共物品由于本身的特征使得經(jīng)營者無法從中直接獲得利潤，因此市場本身無法讓私人企業(yè)提供這樣的公共物品。在城市景觀規(guī)劃中，公共開放空間是重要的部分，需要通過規(guī)劃保證公共利益。隨著政府對公共物品的提供，由其帶來的外部效應也影響著周邊地段的開發(fā)。例如城市公園的建成，在提升景觀環(huán)境品質(zhì)的同時也提高了周邊土地價值，帶動房地產(chǎn)增值。這一部分房產(chǎn)可以收取土地增值稅，在一定范圍內(nèi)收回政府對公共物品的投資。同樣，當城市公園建成后，如果對周邊地段房地產(chǎn)開發(fā)不加控制，城市公園很可能被周邊高樓包圍，成為周邊樓盤的“私家花園”，也將嚴重影響城市公園的環(huán)境品質(zhì)。對于這樣的項目也應制定相應的處罰措施。

    2.3庫茲涅茨環(huán)境曲線

    環(huán)境經(jīng)濟學家將經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境退化水平聯(lián)系，得出“庫茲涅茨環(huán)境曲線”。從這條曲線的特征可以看到，當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平的時候，人們對環(huán)境的影響將減輕。但城市景觀環(huán)境的改變往往具有不可逆轉(zhuǎn)的特征。許多景觀一旦遭到破壞很難恢復。即在這條曲線中還存在一條水平的直線，一旦景觀變化超過一定閾值，這種變化就成為不可逆的過程。例如城市天際輪廓線反映了城市整體空間意象，它的形成并非一朝一夕，如果不加控制，優(yōu)美的天際線將難以恢復。

    近年來城市景觀的種種問題于我國目前處于城市化快速發(fā)展階段有著密切的聯(lián)系。為追求經(jīng)濟利益的開發(fā)行為和為追求政績的政績工程是對城市景觀影響的最大外力，對城市景觀環(huán)境的有序形成產(chǎn)生了很大影響。經(jīng)濟學是研究理性經(jīng)濟人的經(jīng)濟行為，引導人們進行有目的生產(chǎn)活動，創(chuàng)造資源，更重要的是對資源進行優(yōu)化配置。對眼前經(jīng)濟利益的追求使得我們迷失了方向，對經(jīng)濟學的理解出現(xiàn)了偏差，也對城市景觀產(chǎn)生了不良的影響。

3.  城市景觀控制的經(jīng)濟途徑

    城市景觀規(guī)劃關注的是城市建成環(huán)境的“形態(tài)和諧性”，是對城市形態(tài)與景觀的公共價值領域的控制引導。在進行景觀控制時，可采取合理的經(jīng)濟手段來達到控制引導的目標。

    城市景觀規(guī)劃控制的是城市的建成環(huán)境，但并不意味著城市空間意象的一成不變，同樣要考慮到城市的發(fā)展。例如前面提到的城市天際線問題。一方面，城市天際線是寶貴的公共財富，另一方面，不可能因為會破壞天際線而停止對城市的開發(fā)。如果過于嚴格的保護，大都市就不可能形成。如果過于放松，歷史城市優(yōu)美的天際線就會喪失。問題的關鍵不是是否應該保護而是如何進行控制，以及在什么地方進行控制。阿伯克龍比（Abercrombie）認為不同的文化和歷史階段將產(chǎn)生具有當時時代特點的天際線。也許應在歷史地段保持歷史的特征，而在其他地區(qū)發(fā)展新的天際線。

    單純的市場機制無法實現(xiàn)城市景觀最優(yōu)的目標，因此需要通過其他手段將環(huán)境影響的外部效應“內(nèi)部化”。對產(chǎn)生積極外部效應的項目采取經(jīng)濟激勵手段，而對具有消極外部效應的項目采取經(jīng)濟懲罰措施，將其消極的外部效應轉(zhuǎn)移至項目本身。

    稅收可以有效地將環(huán)境影響的外部效應“內(nèi)部化”。對于環(huán)境和景觀效益明顯的項目政府可以采取優(yōu)惠的稅收政策加以鼓勵，使得項目的開發(fā)商或私人業(yè)主從中獲得直接的經(jīng)濟利益。與稅收政策類似的，是政府對這類項目進行財政補貼。

    容積率獎勵是推動設計控制策略實施的經(jīng)濟機制之一。獎勵機制的廣泛使用，通常是為了鼓勵開發(fā)者提供公共設施和公共空間。通過這種經(jīng)濟激勵手段使得項目開發(fā)滿足景觀規(guī)劃控制要求，為城市提供更多的公共服務設施和公共空間。

    關聯(lián)條件（linkage requirement）也是一種積極的經(jīng)濟機制，規(guī)定一定面積或投資規(guī)模的開發(fā)項目建設必須提供和資助相應數(shù)目的公共設施和公共空間。在舊金山的規(guī)定中，商業(yè)開發(fā)項目要按照1:50的建筑樓板面積提供公共開放空間，還規(guī)定開發(fā)項目造價的1%要用于城市公共藝術(shù)。

    在城市景觀控制中應針對對景觀產(chǎn)生負面影響的建設采取適當?shù)慕?jīng)濟懲罰措施，將其對環(huán)境造成的消極外部效應內(nèi)部化。

4. 城市景觀規(guī)劃實施機制

    在對城市景觀進行控制引導時，需要結(jié)合經(jīng)濟、人文和社會統(tǒng)一考慮。因此在城市景觀規(guī)劃的管理運行時，不僅要考慮經(jīng)濟方面，還要考慮運用法律、行政手段，注重公共參與。

    在設計控制與開發(fā)控制一體化的國家，法定的規(guī)劃文本或區(qū)劃法規(guī)是設計控制的法定依據(jù)。在紐約和舊金山，城市設計導則是區(qū)劃法規(guī)的條文，具有法律效力。歐洲的多數(shù)國家開發(fā)項目也必須以法定規(guī)劃中的設計導則為設計控制依據(jù)。而在設計控制與開發(fā)控制平行設置的城市中，有些設計審定只針對重要的大型項目。

    在我國，城市設計導則并不具有法律依據(jù)，將設計控制的原則落實到建設項目中往往靠規(guī)劃管理的行政手段。因此有必要在規(guī)劃管理者和項目開發(fā)者之間建立有效的溝通和磋商機制，保證行政手段的順利實施，實現(xiàn)設計控制的目標。

    城市景觀規(guī)劃控制作為一項公共政策，必須建立在廣泛的社會共識基礎上。在制定之初就需要進行廣泛的公眾調(diào)查，以獲得公眾對城市景觀的感知和評價，作為設計控制的基礎研究。例如香港城市設計導則的制定在公共參與方面就做了大量的工作。對于設計控制議題在方法、法規(guī)和機構(gòu)幾個方面提出多種設想征求公眾意見，并鼓勵提出新的想法和建議。在歐洲的一些城市甚至制定設計導則編制指南和編寫要點，鼓勵各個社區(qū)居民自行編制設計導則，使得居民充分參與到城市和街區(qū)的建設中，也有利于設計導則的實施。

5. 結(jié)語

    實踐證明，市場機制本身存在缺陷，無法保證資源的最優(yōu)化配置，需要通過規(guī)劃等其他手段來維護公共利益。對眼前利益的盲目追求導致城市建設的無序，也引發(fā)了城市景觀的諸多問題。城市景觀規(guī)劃對城市建成環(huán)境的形態(tài)進行控制和引導，避免建設項目消極的外部效應，為城市提供公共空間，保護城市景觀的特色。在實施城市景觀規(guī)劃時可以運用多種經(jīng)濟途徑，并結(jié)合使用法律、行政和公共參與等手段，實現(xiàn)城市形態(tài)和諧的目標。

參考文獻

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